Pražské stavební předpisy

Pavel Hnilička, architekt a urbanista

Chránit volnou krajinu a parky, podporovat stromořadí v ulicích, usilovat o živé, bezpečné a příjemné ulice, stejně jako o kvalitní bydlení. Cíle, jež si kladli autoři tzv. Pražských stavebních předpisů, které ušetří městu významné náklady na městskou hromadnou dopravu a na infrastrukturu. Kompaktní město je udržitelné, rozvleklá sídelní kaše je naopak neudržitelná a enormně drahá.

Nové pražské stavební předpisy byly schváleny radou hl. m. Prahy 15. července 2014, nabyly účinnosti 1. října 2014 a již se podle nich připravují stavby. Dosavadní vyhláška č. 26/1999 Sb. OTPP byla novým nařízením zrušena. Nabytí účinnosti završilo více než dvouleté úsilí v nastavení pravidel pro výstavbu. Rád bych se s čtenáři podělil o svůj náhled na tuto práci, kterou jsem dostal za úkol vést. 

Téma obecných technických požadavků na výstavbu, přezdívaných „ótépéčka“, byla řadu let terčem silné kritiky. S vědomím zjednodušení, ke kterému mě vede stručnost tohoto článku, si dovolím tvrdit, že hlavním kamenem úrazu dosavadní úpravy stavebních předpisů bylo jejich zaměření na problémy měst doby průmyslové revoluce a nulová reflexe vývoje urbanismu vyspělého světa. K tomu je zapotřebí přičíst zjevné hluboké zakořenění způsobu socialistické výstavby, které vytane na povrch teprve soustavným studiem zahraničních příkladů a srovnáním jiných právních úprav. Otevřeně se přiznám, že jsem se například ve vídeňském stavebním řádu cítil daleko více doma než v našich dosavadních (socialistických) předpisech. A ono není divu. Stavební řád města Vídně je z roku 1933 a s novelami platí do dnešních dní. Jistě nebude překvapením, že stavební řád, který Praha měla v roce 1886, je tomu současnému vídeňskému tolik podobný. První republika důstojně navázala na předchozí tradici, a teprve reálný socialismus vše zpřetrhal. Ze všeho nejvíce utrpěl urbanismus, a právě k němu a tradičním hodnotám kompaktního města se v posledních dekádách vyspělé demokracie po vystřízlivění z nevydařených experimentů opět obracejí.

Začátek práce

Analýzy, kterým jsme věnovali zhruba půl roku, jsme zaměřili na naše prostředí a zahraniční studia. Zpětně si nejvíce vážím informací, které jsme posbírali osobní návštěvou všech 22 stavebních úřadů na městských částech a jednání se stavebním odborem magistrátu. Je zajímavé, že náš stavební zákon popisuje pouze procesy, a požadavky na výstavbu ponechává na prováděcích předpisech. U našich západních sousedů jsou mnohé technické detaily také vymezeny v nařízeních a vyhláškách, nicméně nosný základ mají vždy v zákonech. V zahraničních studiích mě nejvíce udivilo zjištění rozdílů v územním plánování, které jsme dohledali v Německu, Rakousku a Holandsku. Územní plány tam v hrubých rysech ukazují, podle jakých zásad by se město mělo vyvíjet a kde se zpracovávají regulační plány. Územní plány však samy o sobě nezakládají žádné právní nároky! Až regulační plány znázorňují, jestli a případně jak jsou plochy v územním plánu zastavitelné, resp. jaká práva a povinnosti plynou z regulačních pravidel pro jednotlivé vlastníky. Teprve úroveň regulačního plánu zakládá právní nároky, protože jedině regulační plán může přesně a jasně stanovit pravidla v konkrétním místě. V době, kdy je u nás téměř každý územní plán soudně napadán, by bylo dobré toto ponaučení vzít v potaz. Je přeci jen obtížné vytvořit v územním plánu zároveň koncepci pro celá velká území i exaktní právní popis a stanovení podmínek pro výstavbu. Oba soubory analýz jsou přístupné na webu www.iprpraha.cz v záložce stavební předpisy.

Zařazení v právním řádu

Pražské stavební předpisy, celým názvem „nařízení, kterým se stanovují obecné požadavky na využívání území a technické požadavky na stavby v hlavním městě Praze“ jsou prováděcím předpisem ke stavebnímu zákonu č. 183/2006 Sb. ve znění pozdějších předpisů. Město Praha je vydalo na základě § 194 písm. e) tohoto zákona, kde je uvedeno: „Hlavní město Praha stanoví nařízením vydaným v přenesené působnosti obecné požadavky na využívání území a technické požadavky na stavby v hlavním městě Praze“. Na celostátní úrovni jsou obecné požadavky na výstavbu upraveny dvěma podzákonnými právními předpisy vydanými Ministerstvem pro místní rozvoj. Hlavní město Praha má již tradičně působnost pro své území tyto požadavky samostatně upravit, a to s přestávkami prakticky již od roku 1815, kdy byl vydán první Stavební řád, kontinuálně pak od roku 1979. Za první republiky byla v Praze zřízena dokonce státní regulační komise za účelem vybudování hlavního města nového samostatného státu. Rozdílnost oproti celostátním předpisům je v Pražských stavebních předpisech patrná především v části požadavků na využívání území (urbanismu), a to jednak proto, že Praha s ohledem na velkoměstské prostředí potřebuje vybrané požadavky upravit odchylně, a zároveň i z důvodů odlišnosti systému územního plánování. Praha má totiž jako jediné město v České republice k dispozici tři úrovně územně plánovací dokumentace.

Projednání

Na projektu přímo pracovalo přes 20 odborníků a desítky konzultantů. Nepřímo, formou konzultací během projednání, k výsledné podobě přispěly skutečně stovky lidí. Při sestavení týmu jsme se snažili obsáhnout různorodou skladbu od urbanistů, architektů, krajinářů, stavebních inženýrů mnoha specializací až po právníky a památkáře. Dílčí úkoly jsme řešili vždy s konkrétními odborníky na dané téma. První kompletní návrh textu vznikl v červnu roku 2013 a byl připomínkován nejprve interně na Institutu plánování a rozvoje hl. m. Prahy (tehdy ještě URM). Po zapracování připomínek byla srpnová verze rozeslána odborům Magistrátu hl. m. Prahy a projednána. Řešili jsme více než 300 připomínek. Následně byl návrh opět upraven a postoupil do druhého kola a od ledna 2014 byl pracovní návrh veřejně přístupný na stránkách IPR. K tématu jsme v únoru 2014 uspořádali seminář. Ve druhém kole projednání se vyjádřily městské části, Ministerstvo pro místní rozvoj a veřejnost. Celkem k návrhu přišlo 1744 připomínek. Jelikož požadavky městských částí byly často protichůdné a v některých bodech ne zcela srozumitelné, požádali jsme městské části o společné setkání nad zaslanými připomínkami k upřesnění jejich smyslu. Postupně jsme všechny městské části pozvali samostatně nebo po skupinkách ke společnému jednání a vyjasnění zaslaných připomínek, a to v období od března do května roku 2014. Vedle toho jsme intenzivně jednali s Ministerstvem pro místní rozvoj, Českou komorou inženýrů a techniků činných ve výstavbě a řadou dalších organizací. Následně jsme připravili kompletní vypořádání všech připomínek druhého kola a předložili je s upraveným návrhem a odůvodněním radě hl. m. Prahy. Rada návrh dne 15. července 2014 schválila. Vypořádání připomínek je veřejně dostupné na stránkách pražského magistrátu pod příslušným datem jednání rady. V srpnu 2014 byly vydány pražské stavební předpisy knižně. Publikace obsahuje vedle samotného textu nařízení obsáhlé odůvodnění včetně citací odkazovaných norem. Tím jsou pro občany hl. m. Prahy dány k dispozici požadavky kompletně včetně jejich odůvodnění. A nyní se pojďme podívat na několik vybraných instrumentů.

Zastavitelné a nezastavitelné území

Stavební zákon vymezuje zastavěné a nezastavěné území. Jedná se o hranici, která je fixována k určitému datu. Pro rozvoj zástavby jsou ve stavebním zákoně definovány zastavitelné plochy. Jelikož jsou ale případy, kdy je vhodné vedle rozvoje ploch pro zástavbu (červená) mít možnost naopak ubírat a rozvíjet plochy pro volnou krajinu (zelená), tak Pražské stavební předpisy komplementárně k zastavitelným plochám definují plochy nezastavitelné jako návrhové. Při zachování principu stavebního zákona v členění popisu podle míry detailu formou území/plocha/pozemek tak vzniká ucelený systém, ve kterém je ve výchozím stavu území členěno na zastavěné a nezastavěné. Následně návrhem zastavitelných a nezastavitelných ploch v územním plánu podle jejich umístění dojde k celkovému rozčlenění na území zastavitelné a nezastavitelné. Je nabíledni, že právě hranice mezi zastavitelným a nezastavitelným územím je důležitější než hranice mezi zastavěným a nezastavěným územím, protože ta první stanovuje právní rozsah a dohodu, kam až lze stavět, zatímco ta druhá se bude s každou novou stavbou posouvat a měnit v průběhu času, a je tudíž nahodilá. Definicí tak vzniká jasná hranice mezi městem a volnou krajinou.

Lokality

Novinkou popisu území je systém lokalit. Lokality jsou ve smyslu stavebního zákona plochami nebo soubory ploch a jsou vymezovány podle příbuzných charakteristických znaků. Lokality nejsou nositeli abstraktního označení jako např. „čisté bydlení“, ale vycházejí z konkrétního kontextu místa, které bude popsáno uceleným souborem pravidel, nikoli pouze popisem způsobu využití. Ten samozřejmě bude přítomen, ne však jako hlavní regulační nástroj ve smyslu „monofunkcí“ Athénské charty, ale jako součást komplexního popisu. Způsoby využití vycházejí z charakteristických znaků, zejména přípustných zátěží, odpovídajících režimů a měřítek a budou v územně plánovací dokumentaci vymezeny s přihlédnutím k převažujícím činnostem, se sestupnou zátěží území, tedy obdobně, jak je zpracováno ve vyhlášce č. 501/2006 Sb.

Uliční čára a bloky

Od počátku 20. století se začal prosazovat koncept solitérních staveb stojících ve volném prostoru. Ulice byla označena za zastaralou a města se začala rozpadat a ztrácet svůj městský charakter. Přitom uliční čára je základní instrument pro plánování a stavbu měst, který se používal po tisíciletí, a je proto logické se k němu po relativně krátké přestávce v historii plánování měst opět vrátit. Zásadním tématem je, jak v současnosti uliční čáru definovat. V běžných případech je hranicí, která uliční čáru vymezuje, průčelí domu nebo plot, na které pak obyčejně navazuje chodník. Podle tohoto běžného principu by bylo možné uliční čáru určit jako hranici mezi stavebními pozemky a veřejným prostranstvím. To však není přesné, protože do veřejných prostranství patří všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru, jak stanoví zákon o hlavním městě Praze (a v návaznosti na něj také návrh nařízení). Jsou to tedy rovněž podloubí, arkády, obyčejně ve starší zástavbě, a nejčastěji soukromé prostory před domy, které od ulice neodděluje plot. Ve městě je řada pozemků, které jsou bez oplocení veřejně přístupné, ale nejsou přímou součástí uličního prostoru. Nebývá vhodné na nich parkovat automobily nebo v nich vést technickou infrastrukturu, jelikož by došlo k jejich znehodnocení. Proto by uliční čára měla vymezit plochu menší, než je plocha veřejného prostranství. Z toho důvodu předpis pracuje s pojmem uliční prostranství, který je podmnožinou veřejných prostranství. 

Ustanovení o uliční čáře blíže definuje pojem blok. Blok je základní urbanistickou jednotkou a v pojmech je definován jako ucelená část území lokality, tvořená souborem pozemků, zpravidla ohraničená uličním prostranstvím a v územně plánovací dokumentaci zpravidla vymezená uliční čarou; zvláštním případem bloku je blok tvořený jedním pozemkem nebo jeho částí. Blokem tedy není pouze uzavřený způsob zástavby, jak se často restriktivně tento termín používá. A na této urbanistické jednotce nemusí být umístěny pouze budovy v uzavřeném způsobu zástavby s vnitřním dvorem, ale mohou zde stát také samostatně stojící vily nebo jakýkoli jiný způsob zástavby či podle polohy ve městě také park nebo zahrada.

Bloky se rozlišují na stavební, jež jsou určeny převážně k zastavění budovami, a nestavební, jež jsou určeny převážně k nestavebním účelům.

Urbanistické typy ulic

Nařízení stanovuje čtyři základní urbanistické typy ulic v hierarchii od městské třídy po lokální ulici. Stanovené členění ulic je následně využito v dalších částech předpisu, kde jsou k jednotlivým typům ulic vztahována vybraná ustanovení (např. standard veřejných prostranství, stromořadí nebo parter budov). Ke každému typu je zároveň přiřazena minimální šířka uličního prostranství. Jednotlivé typy ulic jsou vymezeny primárně na základě jejich významu v urbanistické struktuře a prostorových parametrů uličního profilu. Nová systematizace do určité míry koresponduje s dopravním významem komunikací kategorizovaných podle zákona o pozemních komunikacích (dopravně významnější komunikace zpravidla odpovídají širším a urbanisticky významnějším uličním prostorům), tato korelace ale neplatí absolutně. Například městská třída může nabývat podoby ulice s vyšší intenzitou dopravy i pěší nákupní ulice, přitom prostorové parametry uličního profilu nemusí být významně odlišné. Uliční profil zůstává, zatímco využití komunikacemi se mění nejen v čase, ale i v samotné ulici. Konkrétní uspořádání dopravního řešení se v čase mění, závisí na vedení tras hromadné dopravy, intenzitách provozu nebo širších dopravních vazbách. Naproti tomu ulice jako celek ve svém urbanistickém významu a prostorovém vymezení reprezentuje nejstálejší prvek městské struktury s životností v řádu stovek let. Vymezení uličního prostranství tak determinuje organizaci a charakter prostředí v dlouhodobém horizontu bez ohledu na dílčí změny v uspořádání uličního profilu.

Standard veřejných prostranství

Veřejná prostranství tvoří základní kostru městského systému s vysokou reprezentativní hodnotou. Kvalitní řešení veřejných prostranství má přímý pozitivní ekonomický efekt, neboť podporuje rozvoj dostupných služeb a aktivit v parteru města, a tím přispívá k jeho udržitelnosti. I proto nové znění v této části předepisuje více než minima a směřuje k definování skutečného standardu veřejných prostranství pro Prahu. Předpisem se prolíná zejména podpora pěší dopravy a mírné omezení individuální automobilové dopravy. Pokud budou veřejná prostranství dobře sloužit starým lidem a dětem, je jisté, že budou dobře sloužit všem. Veřejná prostranství neslouží pouze přepravě z bodu A do bodu B, ale jsou zároveň obývacím pokojem města. Vyvážený poměr mezi dopravou a obytností se promítá do ustanovení o chodnících, o sdružování sloupů, o parteru budov, o stromořadích, o výsadbovém pásu, který zaručuje prostor pro stromy mezi inženýrskými sítěmi, a do mnoha dalších pravidel. Návrh Pražských stavebních předpisů stanovuje základní povinné požadavky, které jsou doplněny doporučeními v nově vydaném Manuálu tvorby veřejných prostranství. Podobný design manual má mnoho vyspělých měst, a protože jdou pozitivní cestou ukázek dobré praxe, tak také bývají velmi úspěšné.

Stavba jako součást města

Stávající úprava pražské vyhlášky velmi nedostatečně řeší problematiku umísťování staveb, a ta je přitom bezesporu tím nejdůležitějším nástrojem pro posuzování staveb. Je-li podána žádost o umístění stavby, stavební úřad musí rozhodnout. Největší potíže přitom stavebním úřadům působí odůvodnění rozhodnutí, protože jim vyhláška neposkytuje dostatečnou oporu. Z hlediska umístění staveb najdeme v textu pouze velmi obecný požadavek, aby stavba odpovídala urbanistickému a architektonickému charakteru prostředí, což je jistě správně, nicméně to říká velmi málo. Následné formulace o odstupech staveb přitom tento požadavek o kontextu popírají. Dokonce dovolují uplatnit urbanistická hlediska pouze ve vybraných případech. Je zřejmé, že urbanistická hlediska, tedy princip nauky o stavbách měst, se musí uplatnit vždy a ve všech případech! Aby se velký problém s umísťováním staveb dal lépe řešit, navrhli jsme jej rozdělit na několik menších problémů. Tak bude větší šance dostat se k dobrému výsledku. 

V Pražských stavebních předpisech definujeme tři základní atributy: uliční čáru, stavební čáru a regulovanou výšku budovy. Tyto pojmy jsou běžné ve vyspělých zemích okolo nás a bývaly běžné i v Praze, než byly za socialismu vymazány. 

Tyto tři atributy určují základní parametry pro posouzení stavby a pro ověření vzájemných vztahů mezi budovami, které nevnímáme jako pouhé solitéry, ale vždy je bereme jako součást města. Do doby, než budou definovány přímo v územních a regulačních plánech, poskytujeme stavebním úřadům jistou oporu v územně analytických podkladech, které byly připraveny koordinovaně s návrhem nařízení a všemi dokumenty Institutu plánování a rozvoje hl. m. Prahy. Pro posouzení výškových hladin je například k dispozici kompletní 3D model Prahy s vyznačením výšek říms jednotlivých budov vůči terénu. Dále jsou k dispozici data o počtu podlaží budov, o průběhu uličních čar a mnohé další velmi užitečné informace, které jsou veřejně přístupné na www.geoportalpraha.cz v záložce mapy on-line. Tam stačí kliknout na ikonu obraz města a k dispozici se nabízí zaměření výšky říms staveb (obvodové linie střech).

Do doby vzniku podrobnější dokumentace tak bude rozhodnutí o kontextuálnosti stavby nadále na stavebním úřadu, stejně jako dnes, nicméně stavební úřad bude mít ke svému odůvodnění více relevantních a podstatných podkladů o stavu území. Odstupy staveb jsou ponechány jako dříve v poměru 1 : 1, ale vztahují se pouze tam, kde mají smysl, tj. na okna obytných místností stávajících budov jako ochrana volného pohledu na oblohu. Nově je navíc zaveden požadavek povinného odstupu 3 m od hranice pozemku, a to pro případy, kdy stavby mezi sebou vytvářejí volný prostor. Pevně věříme, že zavedením doposud chybějícího jednotného slovníku a urbanistických parametrů se bude město lépe vyvíjet jako jeden organismus a nikoli jako náhodný shluk budov. 

Závěrem mi dovolte stručnou glosu. Když probíhala sametová revoluce, rád jsem chodíval jako student na Václavské náměstí a na další místa, kde jsem s radostí a nadšením prožíval společenskou obrodu naší země. Nyní, přestože v nesrovnatelně menším měřítku, se mi tyto pocity vracejí. Urbanismus po 25 letech od sametové revoluce prožívá v Praze svou obrodu. Jsme sice již téměř 40 až 50 let za procesy, které proběhly ve vyspělých městech Evropy, nikdy ale není pozdě začít!