Politici, pracovníci úradov, primátori a starostovia, podnikatelia a tiež my – občania – všetci chceme, aby verejné zdroje boli vynaložené čo najúčelnejšie. Všetci máme rovnaký záujem. Zdôrazňujeme ekonomický rozmer verejného obstarávania – jeho vyjadrením je ekonomická efektívnosť. Zdôrazňujeme, že verejné obstarávanie má etický rozmer – má umožniť spravodlivú a transparentnú hospodársku súťaž, nemá dochádzať k zvýhodňovaniu niektorého súťažiaceho dodávateľa na úkor iných. Chceme, aby výsledkom obstarávania boli kvalitné výrobky, investície s trvalou udržateľnosťou, s nízkymi prevádzkovými nákladmi. Všetci máme tento záujem. Tak kto nám to, do čerta, stále kazí? Žeby vinníkom bola „hospodárska prax“? A čo je to teda tá hospodárska prax? Podľa čoho sa ona riadi?
V praxi, vzhľadom na okolnosti, ktoré si často môžeme prečítať v médiách, došlo v nedávnej minulosti k tomu, že tvorcovia zákona sa zamerali na to, aby zákon nebol diskriminačný a aby proces verejného obstarávania bol transparentný. Jeho výrazom sa stala najnižšia cena, ako jednoznačné a jediné kritérium súťaže. Spokojní s tým, ako to dobre zariadili, trocha pozabudli na to, kvôli čomu bol zákon o verejnom obstarávaní vytvorený a aký je jeho zmysel.
Výsledok sa dostavil – uplatňovanie zákona o verejnom obstarávaní, jeho jednoznačná orientácia na kritérium najnižšej ceny spôsobili škody, ktoré vnímame už teraz a ktoré nás budú prenasledovať cez neúmerné náklady na prevádzku, opravy a údržbu obstarávaných investícií aj v budúcom období. To na strane investora. Ale postihnutá je aj druhá strana – víťazný dodávateľ. Zlý odhad ceny neraz spôsobil vrásky na čele generálneho dodávateľa so splnením zmluvného záväzku voči investorovi a na druhej strane vyplatením faktúr dodávateľom – často mnohým malým dodávateľom. Príkladov už dnes poskytuje hospodárska prax dostatok. Politici s ustarostenými tvárami dnes zasadajú v parlamente a hľadajú riešenia, ako pomôcť tým malým podnikom a živnostníkom, na ktorých sa pri reštrukturalizovaní dlžníkov nedostalo. Menej sa však zameriavajú na príčinu celého tohto stavu.
Ak totiž situácia došla takto ďaleko, tak potom verejné obstarávanie nesplnilo svoj účel. Dosahovali sme pomocou neho iba zdanlivú úsporu vyjadrenú nízkou nominálnou cenou investície. K tomu pocit, že sme urobili všetko pre férovú súťaž. Ale je to skutočne tak? Kde sa teda stala chyba?
No zdá sa, že niekto tak vážne zobral do rúk verejné obstarávanie, že pozabudol na to, že aj tu – či chceme, alebo nechceme platia pravidlá trhu. Že ekonomické zákony platia bez ohľadu na to, čo si myslíme my a že ich nedodržiavanie sa nám jednoducho nevyplatí... platia podobne, ako prírodné zákony – nemôžeme si ich prispôsobovať, ako sa nám momentálne hodí.
Verejné obstarávanie je vážna téma. Je to téma, ktorá je pre rozvoj ekonomiky mimoriadne dôležitá, pretože rozhoduje o efektívnosti využitia investičných zdrojov rádovo za stovky miliónov eur. Je to zároveň téma s ktorou médiá, politici – verejní činitelia, pracovníci štátnej správy, ale aj podnikatelia narábajú veľmi opatrne. Je to téma, pri ktorej sa každý popáli. Prečo je taká nebezpečná? Prečo sa do nej väčšinou nikto verejne nepúšťa, hoci všetkým súčasný stav verejného obstarávania vadí?
Asi je to tak, že ak sa významný činiteľ dnes vážne a pravdivo postaví k problému, okamžite je personifikovaný, ako jeden z aktérov, ktorý má niečo „do činenia“ s verejným obstarávaním – a to na ktorejkoľvek strane.
Ak sa k téme postaví „diplomaticky“ – to znamená tak, aby ako-tak odpovedal novinárom, ale nepokazil si pred verejnosťou imidž poctivého (politika, úradníka, podnikateľa...) – zapamätá si ho odborná verejnosť ako nedôveryhodného, falošného hráča (poznáme ho podľa odpovede: veď, keď viete, dajte trestné oznámenie) – on dobre vie, že takto to takmer nikdy nefunguje.Potom zrazu každý, kto sa verejne analyticky vyjadrí k téme verejného obstarávania z hľadiska svojich skúseností a na základe odborných argumentov sa pokúsi doviesť analýzu do reálnych záverov, ktoré sú síce nepríjemné, ale pre prax ako-tak použiteľné, musí počítať s tým, že prijíma výzvu. Výzvu, ktorou sa z neho stáva „advocatus diaboli“ – aj keď nič také neplánoval.
Bude okamžite čeliť húfu „statočných“, ktorí začnú vykonávať nadprácu a obhajovať jestvujúci systém, aj keď ich k tomu nikto nevyzval, v lepšom prípade sa k veci budú vyjadrovať tí, ktorí o verejnom obstarávaní toho najmenej vedia...
Ak túto ťažkú úlohu prijme politik a verejne poukáže na to, že spôsob verejného obstarávania, ktorý je u nás uplatňovaný, ide v zásade proti záujmom investora, pretože nadraďuje najnižšiu cenu nad kvalitu, dobré meno a dlhodobo budovanú pozíciu súťažiaceho na trhu – najčastejšie to bude dobrá prihrávka pre jeho oponentov, pretože mu pripíšu úlohu podozrivého. Podozrivého, že nestojí na strane verejného sektora, prípadne, nedajbože, chce manipulovať súťaže. A kto z nás voličov by volil podozrivého?
Ak stratí nervy a túto úlohu prijme podnikateľ a kriticky poukáže na obrovskú spoločenskú neefektívnosť súčasného verejného obstarávania zameraného v praxi ešte stále na najnižšiu cenu ako jediného kritéria v súťažiach, zaostrí na seba zraky účastníkov procesov verejného obstarávania a stane sa pre nich „toxickým“ do tej miery, že sa s ním budú títo účastníci neradi stretávať – mnohí budú mať pocit, že už nie je ako keby jeden z nich... snáď preto, lebo ohrozuje ich vlastnú pozíciu vo verejnej súťaži.
Ak úlohu odvážneho prijme úradník, aby zabránil hospodárskym škodám – ale čo to tu píšem... ten túto úlohu nikdy neprijme...
Veci zašli skutočne ďaleko.
Prečo nás vlastne tak veľmi trápi téma verejného obstarávania? Prečo sa jednoducho nezameriame na to, aby sme čo najrýchlejšie vyčerpali eurofondy, vytvorili priestor pre realizáciu čo najväčšieho množstva investičných projektov? Veď všetci budú nejakým spôsobom spokojní – HDP porastie, zamestnanosť sa – ak boh dá – zvýši, aj dane poprúdia do štátneho rozpočtu...
Pretože ten problém, ktorý tu popisujeme, má niekde začiatok. Každý, kto vyrába, stavia, každý, kto pripravuje a realizuje investície, vie, že o výsledku kvality, trvanlivosti, efektívnosti, hospodárnosti, ako aj o estetických parametroch výrobku alebo diela, rozhoduje kvalita projektu, kvalita prípravy investičnej akcie. Nikdy sa vo verejnom obstarávaní akejkoľvek investície a neskôr na stavbe – počas realizácie – nedá toľko efektívne ušetriť, ako pomocou dobre pripraveného a premysleného projektu. Samozrejme, ak berieme do úvahy celý životný cyklus investície a nenecháme sa obalamutiť prvoplánovo súťaženou „najnižšou cenou“ – čiže iba nominálnou hodnotou investície.
Prečo hovoríme, že to došlo ďaleko? Pretože dnes sa praktické prispôsobovanie verejného obstarávania v našich podmienkach dostalo tak ďaleko, že sme schopní posudzovať prostredníctvom elektronického trhoviska pomocou kritéria najnižšej ceny ešte aj výsledok duševnej práce – napríklad projektanta. Čo na tom, že zákon nám to neprikazuje?
Prečo je to tak? Prečo sa dokonca aj v prípade obstarávania projektovej dokumentácie zahrávajú obstarávatelia projektových prác s kritériom najnižšej ceny, prečo im chodí po rozume elektronické trhovisko, namiesto seriózneho posudzovania kvality projektov cez súťaž návrhov? Ako chceme vysúťažiť smart – rozumej chytré riešenie, cez slabý, ale najlacnejší projekt?
Prečo sa teda aj v tomto prípade obstarávatelia zastupujúci investorov zahrávajú s myšlienkou kritéria najnižšej ceny? No, najčastejšie preto, že projekt, predmet verejného obstarávania, musí niekto posúdiť. Posúdiť z odborného hľadiska. Investor musí mať silný záujem na tom, aby peniaze, ktoré ťažko zarobil, alebo si ich požičal, boli efektívne využité. Takto to funguje pri súkromných investoroch. Ale je takýto silný záujem aj pri obstarávaní verejných investícií? Je skutočne takáto motivácia?
Ako je to teda s kvalitou za rozumnú cenu?
Pomôžme si príkladom zo života. Hospodárskeho života. Keď ide súkromná spoločnosť realizovať investíciu, vyberie najprv kvalitného projektanta a zadá mu kritériá na vytvorenie investície – pritom kladie dôraz najmä na bezpečnosť, kvalitu a efektívnosť. Potom realizuje výber dodávateľa na základe kritérií trvalo udržateľnej a efektívnej investície. Samozrejme, že pritom dbá aj na cenu obstarávaného diela. Je si však vedomá, že ak chce kvalitné dielo – a má ho užívať po dlhý čas – nemôže brať najnižšiu cenu a nemôže ju mať od kohokoľvek. Následne súkromný investor realizuje investíciu na základe jasnej zmluvy a na základe kvalitného a úplného projektu. Potom je takáto investícia trvalo udržateľná.
Čo sa deje vo verejnom sektore? Súťažné podmienky na obstarávanie investície poskladá na základe rýchlo obstaraného projektu na úrade niekto, kto nie je za výsledok tejto práce hmotne ani existenčne zodpovedný a kto investíciu prevádzkovať nebude. Niekedy je hlavnou motiváciou získať lacné európske zdroje a času na prípravu je málo. Potom naučeným spôsobom investíciu obstará. Má toho, chudáčisko, veľa – kam by prišiel, keby mal vymýšľať ešte nejaké kritériá... určí univerzálne kritérium – najnižšiu cenu.
S výsledkom takéhoto obstarávania investície sa potom trápi starosta, alebo primátor dlhé roky a možno to bude aj primátor, ktorý v čase obstarávania primátorom nebol.
Pričom málokto si všíma skutočnosť, že pokiaľ sa ktorýkoľvek z aktérov obstarávania verejnej investície rozhoduje pre svoju malú vlastnú súkromnú investíciu, tak s nadefinovaním hodnotových kritérií – či už ide o osobné auto, rodinný dom, spotrebiče... zvyčajne problém nemá. Neriadi sa najnižšou cenou. Dodáva so smiechom, že nie je taký bohatý, aby kupoval lacné veci...
Povedzme si, čo sa stane ďalej s vysúťaženým projektom za najnižšiu cenu. Dodávateľská spoločnosť – víťaz tendra – má nejaký čas na podpis zmluvy a následnú prípravu zákazky. Vtedy sa už overuje, aká bude skutočná cena. Často to býva tak, že spoločnosť, ktorá prešla úspešne výberovým konaním, a má aj dostatočné renomé – automaticky počíta s tým, že ak v súťaži vyhrá s cenou o 40 % nižšou, prenesie všetky zľavy, ktoré dala investorovi – na svojich subdodávateľov. Takto sa spustí mašinéria cenových ponúk a porovnávaní subdodávateľov – ktorí, aby uspeli, pracujú na úrovni cien na prežitie. Často nemajú ani inú možnosť – aby nezanikli. Generálny dodávateľ to dobre vie, a tak ide „na doraz“. Nasleduje výber dodávateľov, ktorí ako-tak splnia cenové kritériá, často však nevedia dodržať kvalitu podľa projektu. Výsledkom je, že na stavbe nie sú vyučení, ale iba zaučení remeselníci, že subdodávateľ na stavbu nakupuje menej kvalitné materiály, že používa najlacnejšie technológie a subdodávky.
Prečo je to možné? Pretože projekt väčšinou nie je taký podrobný, aby tieto veci riešil – veď bol vysúťažený najnižšou cenou. A ak je realizačný projekt predsa len kvalitný? Tak zmeníme projekt. Často prichádza samotný generálny dodávateľ najprv za stavebným dozorom, neskôr za investorom a ak ho presvedčí, tak ten potom „pokračuje“ na samosprávny kraj, alebo ministerstvo s požiadavkou na zmenu projektovej dokumentácie. Dôvod – to sa predsa za túto cenu postaviť nedá... Že si cenu vybral sám, že si u subdodávateľov neoveril ceny do súťaže, že išiel s riskantnou cenou do súťaže, ktorú napokon vyhral? No dobre, stalo sa. Ale „viete, teraz musíme riešiť konkrétny problém, pretože ak to nepostavíme v zmluvnom termíne, obec príde o peniaze z eurofondov a bude to musieť zaplatiť z rozpočtu“. Aj takto sa dá zatlačiť na obec – investora, aby spolupracoval. Ale obec v rozpočte peniaze na takúto alternatívu nemá. Čo ak sa potom dostane do nútenej správy? To by sme, samozrejme, nechceli. A tak sa skupina odborníkov na rôznych úrovniach investičného procesu dohodne na potrebných zmenách. A všetko je v poriadku. Raz, dvakrát, mnohokrát... až pokiaľ sa niečo nestane. Potom už všetci vedia, ako mal vyzerať projekt, aká mala byť jeho reálna cena, aká mala byť kvalita subdodávok, hľadá sa, kto čo zanedbal, čo mal a čo nemal urobiť, kto schválil, čo nemal a neschválil, čo schváliť mal...Prečo vlastne vznikol tento článok?
Pravda je taká, že článok neprináša nič, čo by účastníci investičných projektov a procesov verejného obstarávania nepoznali. V zásade tu nie sú nové informácie. A predsa to v praxi stále funguje hore popísaným spôsobom.
Naše mestá a obce čaká nové programové obdobie, nové projekty financované z eurofondov. Prečo by si mali naďalej nechať nanútiť projekty, s ktorými budú mať po pár rokoch problémy, investície, ktoré nebudú môcť z finančných dôvodov prevádzkovať? A pri projektoch z eurofondov je potrebné naozaj myslieť na trvalú udržateľnosť minimálne 5 rokov. Tu nie je možné veci riešiť spôsobom: nefunguje nám fontána – zrušíme fontánu. Máme polámané detské ihrisko – zrušíme detské ihrisko. Minimálne 5 rokov musí všetko fungovať tak, ako pri strihaní pásky. Je to spoločná zodpovednosť investora, dodávateľov a projektantov – mimochodom – aj voči verejnosti.
Preto je dôležité, aby si verejný investor cez verejné obstarávanie nemusel nechať nanútiť niečo, čo nechcel. Je dôležité, aby mu úradníci na ministerstve, na samosprávnom kraji, na Úrade pre verejné obstarávanie dokázali efektívne pomôcť, aby nebol konfrontovaný s tým, že o pár rokov mu predmet obstarávania spôsobí veľké náklady – o ktorých už dopredu vie, že ho dostihnú a nič s tým nevie urobiť.
Záver
Téma verejného obstarávania a jeho aplikačnej praxe je témou, pri ktorej sa popáli každý, kto sa chce pričiniť o jeho nápravu – preto sa k nej málokto reálne vyjadruje. Namiesto toho vidíme množstvo „snahy“, ako tento negatívny stav vylepšiť. Nevylepší sa. Pokiaľ v spoločnosti nevznikne situácia, že to so zmenou myslíme vážne. Že to nie je hra, aby sme tie 4 roky..., aby sme ešte tých pár rokov do dôchodku..., aby sme ešte v rámci tejto výzvy stihli... (aktérov výrokov podľa profesií si ľahko doplníte sami).
Pretože pokiaľ ide o legislatívu, tá sa v poslednom období zlepšila. Nie je dokonalá, ale zlepšila sa. Už nemôže byť výhovorkou, že neumožňuje transparentné a efektívne obstarávanie.
Čo teda vlastne chceme? Aby bol investor ozajstným suverénom – pánom verejného obstarávania. Aby obstaral to, čo skutočne chce, o čom je presvedčený že je dobré, kvalitné. Aby nemusel nikdy povedať, že radšej zruší súťaž, ako by mal podpísať zmluvu s dodávateľom, ktorý ho v minulosti sklamal, a ktorého tu možno bude mať opäť ako víťaza súťaže – či chce, či nechce. Aby obstarával, a nie aby mu „bolo obstarávané“. Aby sa neplytvalo zdrojmi, či sú už európske, štátne, alebo mestské, len kvôli tomu, že verejný obstarávateľ nie je schopný obstarať to, čo investor naozaj potrebuje.
Nie je to neriešiteľný problém, ide o to, aby legislatíva podporovala efektívne obstarávanie a aby investori jasne preukázali vôľu problémy riešiť a nie na ne iba poukazovať.
