Participativní rozpočtování, metoda jak zapojit občany do rozhodování o využití části městského rozpočtu, je v českém prostředí zatím v počátcích. O to více je nyní třeba konkrétní projekty průběžně vyhodnocovat a poučit se z jejich nedostatků.
„Můžu za sebe říct, že participativní rozpočet považuji za natolik levicovou věc, že v současném pravicovém Zastupitelstvu hl. m. Prahy nebude mít ale ani trochu podporu.“ (Primátor Tomáš Hudeček, 7. 11. 2013, odpověď na interpelaci)
„Participativní rozpočtování je velice přínosnou záležitostí, která bezesporu přináší celou řadu pozitivních efektů. Problematika participativního rozpočtování je v současné době při sestavování rozpočtu hlavního města Prahy velice dobře řešena pomocí grantového programu... neuvažujeme o zavedení jiné podoby participativního rozpočtování či jeho rozšiřování.“ (Náměstkyně primátorky Eva Kislingerová, 28. 1. 2015, odpověď na interpelaci)
„Městské části, které se do projektu zapojí, získají za každý z nich 50 procent reálně vynaložených nákladů od hlavního města. Horní výše prostředků, které mohou získat za rok, je 5 milionů Kč.“ (Náměstkyně primátorky Eva Kislingerová, 23. 3. 2016, konference „Dobrá radnice“).
Vybrané citace ukazují posun v uvažování o participativním rozpočtování v hlavním městě. Ještě před komunálními volbami v roce 2014 znalo pojmy „participativní rozpočet“ či „participativní rozpočtování“ v České republice jen několik stovek odborníků a aktivistů, zabývajících se účastí občanů na veřejné politice. Většina politiků se k tomuto přístupu, rozšiřujícímu příležitosti obyvatel účastnit se rozpočtového procesu, stavěla vlažně a zdrženlivě. Na začátku roku 2016 je situace jiná. Především díky několika místním zastupitelstvům, která našla politickou podporu a finance a přes nejistotu a nedostatek zkušeností ukázala, že „to jde“.
Pilotní participativní rozpočtování (PR) v městské části Praha 7 z roku 2014 sice (alespoň prozatím) nepokračuje, přesto je dobrou zprávou, že se vítězný návrh na sportovní hřiště v Holešovicích s pomocí městské části a vstřícného vedení základní školy realizuje. Díky entusiasmu navrhovatelů se posouvá do roviny plánů na rekonstrukci hřiště. A příkladů je více. Šíření PR v Praze má povzbudit finanční dotace pro městské části, kterou letos v březnu schválila Rada hlavního města.
Sdílení zkušeností a jejich průběžné hodnocení by mělo přispět k vývoji a vylepšování procesu. O tom, zda se bude PR „dařit“ za pár let, se do značné míry rozhoduje právě nyní. Je důležité, zda se budou realizovat vybrané návrhy, jak se bude o PR psát v médiích a jak o něm budou smýšlet sami občané. Ale také jestli se utuží křehká vzájemná důvěra mezi obyvateli i politiky a zda samosprávy zvládnou organizaci a ustojí spolupráci s odborníky a občanskou společností.
Z Brazílie do celého světa
Participativní rozpočtování je demokratický a inkluzivní proces, který je součástí politického rozhodování o veřejném rozpočtu. V několika krocích dává vymezené populaci (např. obyvatelům města) právo navrhnout, jak využít předem určenou část veřejného rozpočtu, a také právo si mezi návrhy vybírat. „Participativní rozpočet“ je pak ta část rozpočtu, o níž (spolu)rozhodují občané v procesu participativního rozpočtování. Proces by měl vedle samého hlasování vždy zahrnovat veřejná setkání, během nichž se diskutují návrhy na využití financí a rozpočtové priority. Cíle a podoby PR se mohou velmi lišit. Procedura by ale měla vycházet ze stanovených cílů a pravidel, místních zvyklostí a z vyhodnocení předchozího postupu.
PR se zrodilo na konci 80. let v Brazílii ve městě Porto Alegre s přibližně 1,5 milionem obyvatel. Progresivní levicová koalice tak po letech diktatury zareagovala na projevy neoliberální globalizace, nárůst nerovností a ústup role státu. V 90. letech se proces šířil po celé Brazílii a Jižní Americe, kde se začal cenit jako příklad dobré praxe. Brazílie je dodnes zemí s největší hustotou PR na světě.
Zejména po prvním Světovém sociálním fóru v roce 2001, které se konalo právě v Porto Alegre, začala s PR experimentovat i města jižní a západní Evropy, s vizí prohloubit kvalitu demokracie. V posledních letech se procesy rozšiřují v Severní Americe, Africe, Asii nebo Austrálii. Na konci prvního desetiletí 21. století nacházíme podle různých zdrojů PR ve dvou až třech tisícovkách měst nebo městských částí nejrůznějších velikostí – od několika tisíc obyvatel až po mnohamilionové metropole nebo regiony.
Ve Venezuele, Peru a Dominikánské republice PR povýšil na oficiální státní politiku. V Polsku se s podporou z ministerské úrovně za pouhé tři roky rozšířil z jediného města do více než osmdesáti. Jinými slovy, za čtvrt století se PR proměnil z latinskoamerické progresivní politiky ve flexibilní, široce aplikovatelný nástroj samospráv po celém světě.
PR ku prospěchu všem
Teorie uvádí, že dobře vedený proces PR zvyšuje možnosti občanů se politicky angažovat, podporuje oboustrannou důvěru mezi občany a politiky a kapacitu účinně jednat k dosažení společných cílů. Celkově tak posiluje znalosti a kompetence občanů a efektivitu veřejné správy. Některé výzkumy ukazují, že PR přispívá k širší participaci v politických a komunitních organizacích, radách a asociacích nebo k vzniku nových organizací. Podporuje také účast v komunálních volbách.
PR v Latinské Americe slouží jako nástroj samospráv v prosazování sociální spravedlnosti a hlasu znevýhodněných při plánování investic. Úspěchy se ukazují na růstu výdajů na zdravotní péči v chudých lokalitách, na snížení míry novorozenecké úmrtnosti, ve vyšším počtu škol a školek a v nárůstu investic do infrastruktury. Dalšími výhodami je vyšší transparentnost nakládání s veřejnými prostředky a angažovanost tradičně marginalizovaných obyvatel, jako jsou chudí, ženy, imigranti, lidé po výkonu trestu apod.
Česká cesta
1. Rok 2014: Průkopnický počin, nebo slepá ulička?
Průkopníkem participativního rozpočtování byla městská část Praha 7 (42 tisíc obyvatel). Místní zastupitelstvo přijalo v rámci projednávání rozpočtu na rok 2014 návrh vyčlenit 1 milon korun na PR. Později schválilo konkrétní pravidla postupu, stanovující, že se peníze mohou použít na investiční a sportovní akce. Návrhy mohli občané podávat e-mailem nebo písemně. Jediné setkání občanů bylo plánováno na konci Fóra Zdravých měst v září, kde účastníci předvybrali projekty pro listopadové hlasování, v němž se hlasovalo o šesti návrzích. Z 62 platných hlasů (0,15 %) získal vítězný návrh téměř dvě třetiny hlasů. Nízká účast občanů odrážela vícero komplikací procesu, které bychom mohli shrnout do pěti oblastí:
a) Načasování: Začít s náročným procesem v roce konání komunálních voleb, během předvolební kampaně, není šťastné řešení.
b) Komunikace: Městská část se nepostarala o adekvátní informační kampaň, ve které by své občany seznámila s PR a oslovila je s výzvou se účastnit. V radničních novinách se články o PR objevovaly v rubrice věnované prezentacím politických stran. Důvodem bylo podcenění přípravné fáze, během níž se diskutuje podoba procesu.
c) Koordinátor a posuzování proveditelnosti: Radnice pracovala s nerealistickým předpokladem v pravidlech. Očekávala, že pověřená komise za pár dnů posoudí realizovatelnost návrhů, což je úkon, který vyžaduje součinnost většinou několika odborníků a úředníků. Úřad nevyčlenil na proces odpovídající finanční prostředky a vhodnou osobu, která by se stala „duší“ procesu a provázela účastníky.
d) Diskuse, deliberace: Představení návrhů na Fóru Zdravých měst a navázání PR na již zavedený participační proces dává jistý smysl. Jedno veřejné setkání však nedostačuje, zejména pokud je účast nízká a nepodaří se navodit potřebná deliberace. PR by měl obsahovat několik setkání, diskuse o potřebách, nápadech a návrzích.
e) Hlasování: K nízké účasti zřejmě přispěly i striktní podmínky hlasování, které proběhlo nedlouho po komunálních volbách. Hlasovat mohli pouze voliči s trvalým bydlištěm v městské části, a to osobně, na podatelně nebo v infocentrech.
2. Tři započaté procesy v roce 2015 a další na obzoru
V roce 2015 začaly tři procesy a prošly také prvním cyklem – město Semily (9 tisíc obyvatel) a pražské městské části Praha 10 (109 tisíc obyvatel) a Praha-Zbraslav (10 tisíc obyvatel). Městské části spolupracovaly v průběhu procesu s neziskovou organizací Agora CE.
Z těchto procesů byl v přepočtu korun na obyvatele nejštědřejší semilský. Občané tam rozhodovali o 117 Kč na obyvatele, zatímco v Praze 10 o necelých 50 Kč a ve Zbraslavi o 60 Kč. Výše částky však nebyla z hlediska zájmu obyvatel o zapojení určující. Nejvíce návrhů se sešlo na Praze 10 a u hlasování zaznamenala největší úspěch Praha-Zbraslav se sedmiprocentní účastí ze všech obyvatel. V Semilech hlasovala necelá dvě procenta, což při zvoleném hlasovacím systému (jeden volič = jeden hlas) umožnilo to, že dva ze čtyř podpořených projektů získaly podporu jen po sedmi obyvatelích.
Nízký počet hlasujících může ohrozit legitimitu celého procesu, zvláště pokud mezi vítěznými návrhy na investice je zpracování studie, u níž nelze garantovat následnou realizaci. Zastupitelé totiž nejsou zavázáni podpořit i další postup, který si vyžádá investice řádově vyšší než vyčleněná částka na PR.
O míře zapojení obyvatel mnohdy rozhoduje i vhodně zvolená informační kampaň. V Praze 10 se pro tento účel rozhodli vyčlenit dokonce billboardy. Na Zbraslavi proběhla kampaň menší, ale více komunitní. Díky pečlivé technické analýze do hlasování postoupila méně než polovina návrhů v Praze 10 postoupily dvě třetiny návrhů. Některé návrhy byly vyřazeny, a to nejčastěji z následujících důvodů: realizace trvající déle než jeden rok, překročení finančního limitu, sloučení několika podobných návrhů nebo jejich případné stažení navrhovatelem. V případě Prahy 10 se objevily i návrhy počítající s pozemky, které nebyly ve vlastnictví městské části nebo neměly investiční charakter. Tyto dvě podmínky ve Zbraslavi stanoveny nebyly. V Semilech vyřadili pouze tři návrhy, z nichž jeden se bude realizovat přímo z rozpočtu, zbývající dva přesáhly maximální částku.
V obou městských částech se hlasovalo elektronickým systémem Demokracie 2.1, který se vyznačuje takzvaným záporným hlasem, kdy volič může označit projekt, jejž nechce realizovat. V Praze 10 měl každý obyvatel celkem šest hlasů (čtyři kladné a dva záporné), ve Zbraslavi potom počet poloviční. Lidé využili jen přibližně čtvrtinu negativních hlasů, u pozitivních hlasů to byly asi dvě třetiny. Do hlasování se mohli zapojit i dospělí bez trvalého bydliště v městské části a bez nutnosti jeho ověřování. Tuto možnost provázely pochybnosti nad zneužitím či manipulací ve prospěch určitého projektu. Ty se ale nepotvrdily. V Semilech se hlasovalo fyzicky již od šestnácti let.
Další procesy PR se rozběhly v Litoměřicích (150 tisíc Kč, 24 tisíc obyvatel), v Ostravě-Jih (5 milionů Kč, 107 tisíc obyvatel) a v Praze 3 (2 miliony Kč, 72 tisíc obyvatel). O zavedení PR se v současné době hovoří i v dalších městech, například v Brně, Ostravě, Jičíně, Uničově, Rumburku nebo Sadské.
Postřehy a doporučení
Účast v monitorovací skupině založené Agorou CE mi umožnila konkrétní postupy a řešení otázek průběžně sledovat a diskutovat. K překonání překážek přispělo zejména sdílení a výměna zkušeností s postupem v jiných městech, metodické vedení a reflexivita. Dalším kladem byly vstřícné a schopné koordinátorky, které se staly hlavními tvářemi i hybatelkami PR v těchto městských částech. Právě jejich úsilí se zřejmě zúročilo v tom, že byly podány kvalitní návrhy a účast při hlasování byla podstatně vyšší než u průkopnické Prahy 7.
Přes relativní úspěch loňského ročníku se vyjevily i nedostatky, z nichž vyplývají poučení pro ostatní. Například některé představy o harmonogramu musely vzít za své. Ukázalo se nerealistické začít v květnu s kampaní a v listopadu už realizovat vítězné návrhy. Podcenily se také náklady na samotný proces. V zastupitelstvech vyčlenili částku pro participativní rozpočet, ale ne finance na zajištění samotného procesu: propagaci, koordinátora, odborné konzultace či hlasovací systém. Provozní náklady procesu musí být stejně transparentní jako vyčleněná částka, o níž rozhodují občané. Rovněž se vyplatí nepodcenit technickou analýzu proveditelnosti, a předejít tak nemilým překvapením po hlasování – kdyby například nešlo vítězný návrh realizovat. Diskuse o návrzích před finalizací a samotným hlasováním není luxus navíc, ale cesta ke zlepšení kvality návrhů. Navrhovatelé mohou zapracovat nové podněty, případně spojit příbuzné náměty.
Proto jsou důležité otázky, zda připustit jen investiční, nebo i provozní náklady, nebo jestli investovat jen do veřejného prostoru, který má v majetku samospráva. Ale také jaký vybrat systém hlasování: kolik hlasů má jeden člověk, jak využít negativní hlasy, jak hlasující identifikovat, od kolika let přiznat hlasovací právo, jestli mohou hlasovat obyvatelé bez trvalého bydliště, zda má mít stejnou váhu hlasování na veřejném zasedání, odevzdané osobně či po internetu. Například v Bratislavě – Novém Mestě dali v roce 2015 nižší váhu online hlasům s odůvodněním, že nelze jednoznačně ověřit identitu hlasujícího. Lze také dát větší váhu hlasování na veřejných fórech. Těch se sice účastní méně lidí, kteří ale znají lépe přednosti a slabiny návrhů, než ti, kteří znají projekty jen z krátkých prezentací či podle názvu, jenž může být i zavádějící. Nezávislý monitoring, sběr dat a jejich pravidelné vyhodnocování by měly zaručit dobrou znalost procesu a poučené návrhy na inovaci pravidel.
České případy zatím využívaly spíše projektový přístup, který se ujal například v Polsku. Ve srovnání s jinými městy zdejší projekty prozatím necílí na principy sociální spravedlnosti, zapojení marginalizovaných skupin či investice do zanedbaných částí. Modelů a vzorů k dispozici je přitom celá řada.
PR je vnímán především jako inovativní metoda pro zapojení aktivních občanů, jimž se nabídne možnost podat projekt a vytvořit kampaň. Město tak získá podněty ke svému rozvoji. V ČR je míra participace občanů nižší než v zemích západní Evropy, kde politickou apatii a odcizení od politiky považují za vážný problém ohrožující legitimitu zastupitelské demokracie, kterým je třeba se zabývat v teorii i praxi. Stávající procesy zatím nevyvolaly větší diskusi o zásadních problémech a potřebách, což je zřejmě dáno i velikostí rozpočtu a nastavením pravidel. Možnou cestou k rozšíření záběru PR by proto bylo otevření diskuse a hlasování o strategických prioritách, které se týkají větších investic.
Kde se dozvědět více
Téma participativního rozpočtování v ČR již od roku 2011 propaguje občanská iniciativa Alternativa Zdola, která vydala několik materiálů a spravuje webové stránky, kde lze najít celou řadu informací a odkazů na odbornou literaturu. Nezisková organizace Agora CE vydala v loňském roce brožuru a letos na konferenci Dobrá radnice pokřtila metodiku zaměřenou na samosprávy, kterým má pomoci při rozhodování. Měla by tak přispět k šíření participativního rozpočtování po celé ČR.
Další informace:
- Agora CE. 2016. Metodika tvorby participativního rozpočtu měst v ČR
- Alternativa Zdola. 2014. Příručka participativního rozpočt
- Social Watch ČR, Ekumenická akademie, Nesehnutí. 2013. Rozhodujme o svém městě. Participativní rozpočetu jako aktivní zapojení občanů a občanek do rozhodování
- Webové stránky k PR: http://participativnirozpocet.cz, http://participativni-rozpocet.cz
